ANALIZA FOR

NR 18/2013

29 listopada 2013

Reformy w czasach kryzysu -

Polska na tle Łotwy i Estonii

Lech Kalina

Monika Lewandowska-Kalina

Reformy w czasach kryzysu - Polska na tle Łotwy i Estonii

Synteza

· Łotwa i Estonia to bardzo interesujące przypadki dwóch krajów, które dotknął

duży kryzys gospodarczy, i które to kraje udowodniły światu, że można szybko

wyjść z kryzysu przeprowadzając zestaw kompleksowych reform liberalnych

i fiskalnych. Sposoby wyjścia tych dwóch krajów z załamania gospodarczego lat

2007-2011 obalają dwa popularne mity odnośnie tego, co należy robić, by

przywrócić kraj na ścieżkę trwałego wzrostu w warunkach głębokiej recesji.

· Pierwszy mit, to popularna droga wyjścia z załamania gospodarczego polegająca na

stymulacji fiskalnej. Estonia i Łotwa przeprowadziły konsolidację fiskalną -

zmniejszały wydatki państwowe. Po kilku latach oba te kraje wyszły już z kryzysu,

PKB jest na tym samym poziomie, co w 2007 roku, inwestycje wzrosły, a bezrobocie

spada.

· Drugi popularny mit to teza, że liberalne reformy nie powinny być wprowadzane

w warunkach kryzysu, ponieważ mogą pogorszyć sytuację. Zwolennicy tej tezy

twierdzą na przykład, że reformy rynku pracy w warunkach załamującego się popytu

zwiększą liczbę bezrobotnych. Autorzy takiej tezy twierdzą, że redukcja zatrudnienia

lub wynagrodzeń, ma negatywny wpływ na gospodarkę w czasie kryzysu, ponieważ

zmniejsza popyt, czy to poprzez mniejsze zatrudnienie, czy też płace i prowadzi do

jeszcze większego załamania. Drugi przykład takiego myślenia to stwierdzenie, że

obniżki podatków zwiększają tylko deficyt finansów publicznych, a w warunkach

słabnącego popytu nie przekładają się na większe inwestycje prywatne. Przypadek

Estonii i Łotwy negatywnie weryfikuje zarówno tezę o recesyjnym charakterze

konsolidacji fiskalnej, jak i twierdzenie, że liberalne reformy mogą pogłębić kryzys,

a nie mieć uzdrawiający wpływ na gospodarkę.

· Co jednak najciekawsze z punktu widzenia Polski, to fakt, że Estonia i Łotwa to

kraje, które doświadczając tak głębokiego załamania gospodarczego i stojąc przed

koniecznością zmniejszenia deficytu publicznego, tylko przejściowo zdecydowały się

na zmniejszenie (Łotwa) czy zawieszenie (Estonia) składki do emerytalnego sytemu

kapitałowego (II filar). Oba te kraje dotrzymują obietnic złożonych wyborcom

i stopniowo podwyższają składki trafiające do prywatnych funduszy.

· W tym czasie Polska, która dzięki rozważnej polityce monetarnej lat 2002-2007 nie

doświadczyła załamania gospodarczego i dzięki polskim firmom i pracownikom

cieszyła się wzrostem gospodarczym po 2007 roku, nie przeprowadziła

kompleksowych reform gospodarczych i zdecydowała się na rozmontowanie

kapitałowego sytemu emerytalnego. To skłania do pytania - dlaczego Polska wybrała,

pomimo sprzyjających okoliczności, tak zupełnie inną ścieżkę polityki gospodarczej?

2

A crisis is a terrible thing to waste.

Emanuel Rahm

Łotwa i Estonia zostały szczególnie mocno dotknięte kryzysem, który wybuchł na

świecie po upadku banku Lehman Brothers. W samym 2009 roku ich PKB spadło o

odpowiednio 17,7 procent i 14,1 procent. Obok Litwy, były to największe załamania

wzrostu w całej Unii Europejskiej. Mimo tego, a może właśnie dzięki temu, kraje te

podjęły szereg reform, dzięki którym możliwe stało się nie tylko wyprowadzanie

gospodarek z recesji, lecz również, choć w przypadku Łotwy po przejściowych

problemach, dotrzymanie obietnic złożonych przyszłym emerytom.

Wykres 1: Dynamika wzrostu PKB

Źródło: Eurostat

W 2009 roku, w obliczu kryzysu, Łotwa i Estonia zdecydowały się zawiesić lub

ograniczyć transfery do II filara emerytalnego. Na Łotwie składka została przejściowo

obniżona z 8% do 2%, przy równoczesnych planach jej zwiększenia do 4% w 2010 i do

6% od 2011.1 W Estonii od czerwca 2009 do grudnia 2010 r. nastąpiło całkowite

zawieszenie składek po stronie państwa, (finansowanych z części składek na

ubezpieczenie społeczne i wynoszących 4% podstawy wymiaru). Równocześnie

pracownikom pozostawiono wybór, czy również zawiesić część składki odprowadzanej

bezpośrednio przez nich (2% podstawy wymiaru). W 2011 r. składka po stronie

państwa wzrosła do 2%, a po stronie pracowników do 1%. Rząd Estonii obiecywał

także, że w latach 2012-2013 składka wzrośnie do 4% (i dodatkowo 2% pracownicy),

a w latach 2014-2017 zostanie podwyższona do 6% (z dodatkową możliwością

podniesienia przez pracowników swojej części do 3%), by zrekompensować przyszłym

emerytom straty z lat 2009-2012. Od 2018 r. nastąpić miał powrót do wysokości

1

„Cztery mity na temat II filaru systemu emerytalnego” Analiza FOR Nr 08/2013

3

składki 4% po stronie państwa i 2% po stronie pracowników.2 Tą samą ścieżką, co kraje

bałtyckie podążył rząd Polski, redukując w 2011 r. składkę do filara kapitałowego z

7,3% do 2,3%. Równocześnie obiecał on stopniowy wzrost składki do 3,5%

w 2017r.3

1.

Na ograniczeniu składek i składaniu obietnic podobieństwa się jednak kończą

Na Łotwie składka do II filaru systemu emerytalnego wzrosła od 2013 roku do 4%.

W Estonii składka wzrosła zgodnie z zapowiedziami rządu. W tym czasie Polska, która

w 2009 roku, jako jedyny kraj w całej UE, uniknęła załamania nie wykorzystała

relatywnie lepszych warunków do zreformowania gospodarki. W efekcie, rząd zamiast

zapowiadanego podnoszenia składki przekazywanej do II filaru do poziomu 3,5%

przygotował ustawę, de facto, nacjonalizującą część środków zgromadzonych

w Otwartych Funduszach Emerytalnych.

W czasie kryzysu Łotwa przeszła największe załamanie ze wszystkich krajów regionu,

tracąc w latach 2008-2010 25% swojego PKB. Przy międzynarodowym wsparciu

finansowym, wprowadziła jednak program dostosowawczy, którego głównym

punktem była głęboka konsolidacja fiskalna, która pozwoliła na spłatę zobowiązań

w stosunku do Międzynarodowego Funduszu Walutowego na długo przed terminem.

W jego efekcie, zgodnie z danymi Komisji Europejskiej, wzrost gospodarczy

przyspieszył do 4% w 2013.

Estonię kryzys dotknął równie mocno, co Łotwę. PKB tej małej otwartej gospodarki,

która przed kryzysem doświadczyła ekspansji kredytowej, znacząco zwiększającej

wewnętrzną konsumpcję, w skutek załamania się eksportu i pęknięcia bańki na rynku

nieruchomości skurczył się o 3,7% w 2008 i aż o 14,3% w 2009 roku. Bezrobocie

wzrosło z 5% w 2008 do 17% w 2010 roku, a nadwyżka budżetowa utrzymywana przez

Estonię w latach 2001-2007 zamieniła się w deficyt.

Załamanie szybko jednak ustąpiło miejsca wzrostowi. Już w 2010 roku estońska

gospodarka rosła w tempie 3%, a w 2011 prawie 10%. Bezrobocie zaczęło spadać

osiągając 12,5% w 2011 i 10,2% w 2012 roku, a konsolidacja fiskalna zaowocowała

budżetową nadwyżką. Polityka rządu Estonii utrzymywania nadwyżki budżetowej

w okresie boomu (w latach 2001-2011 nadwyżka budżetowa wynosiła średnio 0,2%

PKB), umożliwiła skumulowanie znaczących rezerw, dzięki którym kraj nie musiał

zwracać się w czasie kryzysu po międzynarodową pomoc. Rezerwy, nawet w okresie

największego załamania były większe niż dług publiczny Estonii wynosząc 11,6% PKB

w 2009 i 12% PKB w 2010 roku.4

2

3

„Cztery mity na temat II filaru systemu emerytalnego” Analiza FOR Nr 08/2013

http://www.mpips.gov.pl/ubezpieczenia-spoleczne/ubezpieczenie-emerytalne/skladka-na-ubezpieczenie-

emerytalne/

4

Juhan Parts “Estonia and the European Debt Crisis”, Cato Journal, Vol. 33, No. 2, 2013

4

Wykres 2: Deficyt budżetowy (-) nadwyżka (+), jako % PKB

Źródło: Eurostat

Wykres 3: Dług Publiczny, jako % GDP

Źródło: Eurostat

W Polsce, pomimo braku załamania gospodarczego, co wynikało z rozważnej

i efektywnej polityki monetarnej oraz nadzorczej z lat 2000-2007, która to nie była

zasługą żadnego z rządów: SLD-PSL-UP, PIS--LPR-Samoobrona, PO-PSL, wzrost

gospodarczy spowolnił z poziomu 6,2% w 2006 i 5,1% w 2008 do 1,3% w roku 2013.

Mimo kryzysu oba kraje bałtyckie rozwijają się szybciej niż Polska. Mają też niższe

deficyty budżetowe i niższy dług publiczny. Choć dług publiczny Łotwy znacząco

wzrósł w czasie kryzysu, od dwóch lat stale następuje jego redukcja. Te różnice

wynikają w głównej mierze z faktu, że oba kraje bałtyckie przeprowadziły

kompleksowe reformy gospodarcze. Polska tego nie zrobiła.

5

2.

Fiskalna konsolidacja

Rząd Estonii był zdeterminowany by mimo kryzysu utrzymać dyscyplinę budżetową,

będącą od lat podstawą jego polityki. Fiskalna ekspansja, przeprowadzona w wielu

krajach dotkniętych kryzysem, nie stanowiła dla niego realnej alternatywy.

Przywiązany do zasady, by niezależnie od okoliczności wydatki państwa nie

przewyższały jego dochodów, w samym 2009 roku, a więc w roku największego

załamania, dokonał fiskalnej konsolidacji o wielkości 9% PKB. Skumulowana wielkość

fiskalnej konsolidacji w Estonii wyniosła 16% PKB.

Nie tylko skala konsolidacji, ale też jej kompozycja miała duże znaczenie.

W przeciwieństwie do wielu innych krajów 2/3 konsolidacji dokonane zostało po

stronie wydatków, a jedynie 1/3 po stronie dochodów. Zreformowano system opieki

zdrowotnej, co umożliwiło redukcję wydatków o 8%, zmniejszono wydatki

operacyjne, wydatki na obronę oraz subsydia dla rolnictwa. Po stronie dochodów

z kolei podniesiono akcyzę na alkohol, wyroby tytoniowe i paliwa, zwiększono

stawkę VAT z 18% do 20% oraz czasowo zrezygnowane z planowanej obniżki

podatku dochodowego. Dodatkowo podniesiono składki na ubezpieczenie od

bezrobocia do 4,2%. Program reform bardzo szybko zwiększył zaufanie do kierunku,

w jakim zmierzała gospodarka Estonii, wpływając na wzrost inwestycji prywatnych.

Ponieważ Estonia przywiązana była do idei przystąpienia do strefy euro (cel ten

ostatecznie udało się jej osiągnąć w 2011 roku) dewaluacja korony nie była brana

pod uwagę. Zamiast tego nastąpiła więc wewnętrzna dewaluacja (internal

devaluation). Płace spadły a przedsiębiorstwa skupiły się na wzroście efektywności.

Ponieważ produktywność pracy rosła szybciej niż realne płace estońskie

przedsiębiorstwa stały się konkurencyjne na światowych rynkach, a eksport wzrósł

o 22% w 2010 i 25% w 2011.5

Wykres 4: Stopa bezrobocia

Źródło: Eurostat

5

Juhan Parts “Estonia and the European Debt Crisis”, Cato Journal, Vol. 33, No. 2, 2013

6

Na Łotwie rząd przeprowadził kompleksowe reformy finansów publicznych i systemu

bankowego, które pozwoliły na szybką restrukturyzację przedsiębiorstw, zwiększając

dynamikę produktywności pracy. Rząd łotewski dokonał także drastycznych cięć

w administracji publicznej. Zlikwidowano 75 agencji rządowych, zwalniając, co

najmniej 23 000 urzędników, a więc prawie 1/3 służby cywilnej. Ponadto

zatrudnienie w urzędach podatkowych zostało zmniejszone z 5 000 do 4 000 osób.

Średnia płaca w sektorze publicznym została zmniejszona o 26% (sami ministrowie

zgodzili się na zmniejszenie swoich apanaży o 35%). Wprowadzono również

ograniczenia w wynagrodzeniach dla menadżerów państwowych przedsiębiorstw.6

Co najistotniejsze, łotewski rząd zmniejszył stawki podatku dla przedsiębiorstw (CIT)

do 12,5%, co odbiło się szerokim echem w prasie międzynarodowej, która oceniła, że

dzięki temu Łotwa stała się rajem podatkowym w ramach Unii Europejskiej, znanej

z wysokich obciążeń fiskalnych dla firm. Międzynarodowi inwestorzy oceniają, ze

ruch ten zapewni Łotwie ogromny napływ inwestycji bezpośrednich

i portfelowych z całego świata, jako, że mała Łotwa stanie się dzięki temu solidną

przystanią podatkową do prowadzenia działalności finansowej na terenie Unii. Fakt,

że reformę tą krytycznie oceniła administracja Unii Europejskiej, jest tylko dowodem

na śmiałość i potencjalne korzyści, jakie Łotwa odniesie z prowadzenia polityki

gospodarczej o odmiennym wektorze niż kraje Europy Zachodniej pogrążane

w stagnacji, obciążone bardzo złym stanem swoich finansów publicznych, a co za

tym idzie wysokimi podatkami. Dodatkowo, Łotwa zamierza obniżyć liniowy podatek

dochodowy o 5 pkt. procentowanych od 2015 do poziomu 20%. W 2012 roku

obniżono też podatek VAT o 1 pkt. procentowy do 21%.

Działania te wyraźnie kontrastują z posunięciami rządu PO-PSL, który w tym czasie

podniósł składkę rentową dla przedsiębiorstw z 6% do 8%, zwiększając obciążenia

fiskalne firm; zwiększył podatek VAT z 23% do 25%, a nie zmieniając od 2009 roku

ani progu dochodowego na poziomie 85 528 złotych, spowodował, że każdego roku

więcej osób wpada w drugą, wyższą stawkę podatkową 32%. Od 2009 roku nie

zmienia się również kwota wolna od podatku, ani koszty uzyskania przychodu czy

limit ulgi na dzieci. Wszystko to powoduje, że każdego roku zgodnie z obliczeniami

Centrum Analiz Ekonomicznych CenEA7 podatki płacone przez Polaków są wyższe

o 4,3 mld złotych. Dodatkowo rząd PO-PSL zatrzymał de facto proces prywatyzacji

prowadząc politykę pseudoprywatyzacji8, wydłużył urlopy macierzyńskie9 i choć

podnosił wiek emerytalny, to niestety zbyt wolno10. Dobrym rozwiązaniem

zastosowanym przez polski rząd były natomiast cięcia dokonane w aktywnych

6

Anders Ĺslund , Valdis Dombrovskis “How Latvia Came through the Financial Crisis” Institute of International

Economics, 2011

7

Komentarz CenEA „Ponowne mrożenie PIT w kontekście zmian podatkowych od 2009 roku” 6/11/2013

8

Patrz: „Prywatyzacja: wciąż niewykorzystane szanse” Raport FOR 2010

9

Patrz: „Dłuższe urlopy macierzyńskie nie uratują naszej demografii, a pogorszą sytuację kobiet na rynku pracy”

Analiza FOR 7/2013

10

Patrz: „Dlaczego musimy podwyższać ustawowy wiek emerytalny?” Analiza 6/2012

7

politykach rynku pracy. „Zero is not a bad number”- odpowiedział James Heckmann

tygodnikowi „The Economist” w 1996 pytany o skuteczność programów

aktywizacyjnych na rynku pracy w Europie. Badania potwierdziły, że szkolenia dla

bezrobotnych należą do jednych z najdroższych i najmniej skutecznych

instrumentów aktywnej polityki rynku pracy.

Reformy na Łotwie i w Estonii obrazują wizjonerstwo łotewskiej i estońskiej klasy

politycznej, które widząc spowolnienie gospodarcze bogatych krajów Unii

postanowiły wykorzystać okazję i przyspieszyć proces doganiania bogatych krajów

Europy. Jak bardzo kontrastuje to z wizją polskiej polityki gospodarczej po 2007 roku,

kiedy to rząd zdecydował się spowolnić proces polskiej transformacji (np.

zatrzymując proces prywatyzacji) i swoimi posunięciami utrzymać różnicę

w poziomie bogactwa Polski w stosunku do zachodnich sąsiadów. A różnica

w poziomie bogactwa Polski w stosunku do innych krajów wedle prognoz OECD przy

braku zasadniczych zmian polityki gospodarczej, w perspektywie następnych

kilkudziesięciu lat będzie się zwiększać. Wedle OECD trajektorie wzrostu

gospodarczego z ostatnich kilku lat, jak i perspektywy demograficzne, powodują, że

Polska, w przeciwieństwie do Estonii11, nawet do 2060 roku nie dogoni

najbiedniejszych państw UE-15: Grecji i Portugalii. Zwiększy się też dystans do

bogatszych już teraz Czech, Słowacji, Słowenii.

PKB per capita, 2005 PPP, USD

2012

4315

9.2

3695

0.6

3508

3.1

3265

2.9

3493

7.6

3243

0.6

3078

9.1

2373

0.1

3614

4.9

1829

6.7

2421

6.6

3001

9.8

2122

4.7

2656

4.4

7969.

4

1702

1.9

2060

9219

7.3

8281

7.4

7614

9.3

7400

3.3

7227

0.3

7189

4.6

7078

5

6880

4.3

6678

8.3

6551

2.4

5956

0.4

5915

7.3

5804

7

5696

1.8

5465

0.6

5323

2.4

USA

Holandia

Szwecja

Dania

Niemcy

Finlandia

OECD

Czechy

Irlandia

Estonia

Słowenia

Francja

Słowacja

Hiszpania

Chiny

Węgry

11

Niestety, publikacja OECD Economic Outlook 93, nie zawiera prognoz dotyczących Łotwy

8

Włochy

Chile

Grecja

Rosja

Portugalia

Polska

Turcja

Meksyk

Brazylia

Indie

2653

3.8

1562

8

2124

1.3

1540

4

2059

7.8

1856

7.3

1374

4.7

1307

9.6

1052

5.2

3295.

8

5209

6.6

5097

9.8

4868

2.8

4615

6.4

4603

9.7

4513

5.1

4477

3.4

4446

6.4

3651

8.1

2525

0.7

Źródło: OECD

9

Bibliografia

Anders Ĺslund , Valdis Dombrovskis “How Latvia Came through the Financial

Crisis” Institute of International Economics, 2011

Anders Ĺslund “Lessons from Reforms in Central and Eastern Europe in the

Wake of the Global Financial Crisis” Peterson Institute for International

Economics Working Paper 12-7, April 2012

Anders Ĺslund “Southern Europe Ignores Lessons from Latvia at Its Peril”

Peterson Institute for International Economics Policy Brief 12-17, June 2012

Anders Ĺslund “Lessons from the East European Financial Crisis, 2008–10”

Peterson Institute for International Economics Policy Brief 11-19, June 2011

Mateusz Guzikowski „Dlaczego musimy podwyższać ustawowy wiek

emerytalny?” Analiza FOR 6/2012

Aleksander Łaszek „Cztery mity na temat II filaru systemu emerytalnego”

Analiza FOR Nr 08/2013

Katarzyna Michalska „Dłuższe urlopy macierzyńskie nie uratują naszej

demografii, a pogorszą sytuację kobiet na rynku pracy” Analiza FOR 7/2013

Juhan Parts “Estonia and the European Debt Crisis”, Cato Journal, Vol. 33, No.

2 Spring/Summer 2013

Wiktor Wojciechowski „Prywatyzacja: wciąż niewykorzystane szanse” Raport

FOR 2010

IMF Country Report No. 13/29, January 2013

OECD Economic Outlook 93, Paris, 2013

Forum Obywatelskiego Rozwoju

FOR zostało założone w 2007 roku przez prof. Leszka Balcerowicza, aby skutecznie

chronić wolność oraz promować prawdę i zdrowy rozsądek w dyskursie publicznym.

Naszym celem jest zmiana świadomości Polaków oraz obowiązującego

i planowanego prawa w kierunku wolnościowym.

FOR realizuje swoje cele poprzez organizację debat oraz publikację raportów i analiz

podejmujących ważne tematy społeczno-gospodarcze, a w szczególności: stan

finansów publicznych, sytuację na rynku pracy, wolność gospodarczą, wymiar

sprawiedliwości i tworzenie prawa. Z inicjatywy FOR w centrum Warszawy

i w internecie został uruchomiony licznik długu publicznego, który zwraca uwagę

na problem rosnącego zadłużenia państwa. Działania FOR to także projekty

z zakresu edukacji ekonomicznej oraz udział w kampaniach na rzecz zwiększania

frekwencji wyborczej.

Wspieraj nas!

Pomóż nam chronić wolność oraz promować prawdę i zdrowy rozsądek

w dyskursie publicznym.

Zdrowy rozsądek oraz wolnościowy punkt widzenia nie obronią się same.

Potrzebują zaplanowanego, wytężonego i skutecznego wysiłku oraz Twojego

wsparcia.

Jeśli jest Ci bliski porządek społeczny szanujący wolność i obawiasz się

nierozsądnych decyzji polityków udających na Twój koszt Świętych Mikołajów,

poprzyj nasze działania swoim darem pieniężnym. Twój dar umożliwia nam

działalność oraz potwierdza słuszność i skuteczność naszego wysiłku.

Każda darowizna jest dla nas ważna. Potrzebujemy zwłaszcza regularnego wsparcia.

Zachęcamy do dokonywania nawet niewielkich, lecz regularnych wpłat.

Już dziś pomóż nam chronić wolność - obdarz nas swoim wsparciem i zaufaniem.

Wyślij przelew na konto FOR (w PLN): 68 1090 1883 0000 0001 0689 0629

Fundacja Forum Obywatelskiego Rozwoju - FOR

Al. J. Ch. Szucha 2/4 lok. 20

00-582 Warszawa

Kontakt

tel. +48 22 628 85 11, +48 691 232 994

e-mail: info@for.org.pl

www.for.org.pl

Kontakt do autora analizy

Lech Kalina

e-mail: lech.kalina@for.org.pl

Dołącz do nas: facebook.com/FundacjaFOR

11